文章來源：國資委研究室 發布時間：2004-09-29
堅持國企改革方向 規范推進國企改制
國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。經過多年努力，國有企業的管理體制和經營機制發生了深刻變化，市場競爭力明顯增強。近年來，國有企業改革又有新的進展，政企分開邁出重大步伐，國有經濟布局和結構得到改善，股份制改革步伐加快，現代企業制度建設逐步推進，企業整體素質明顯提高，經濟效益大幅增長，為我國經濟發展和社會進步作出了重要貢獻。2003年，國有及國有控股企業實現利潤和上繳稅金分別為4951．2億元和8104．5億元，比上年增長了30．8％和16．7％，均占全國工商企業的1／2。實踐再次證明，中央確定的國有企業改革和發展的方針政策是正確的，采取的措施是有效的。但國有企業改革是一個不斷探索和完善的過程，前一階段，由于改革還不配套，規則還不健全，國有資產出資人還沒有完全到位，在深化國有企業改革中也出現了一些值得注意的問題，引起社會的關注。全面建設小康社會，完善社會主義市場經濟體制，必須堅持國有企業的改革方向，規范國有企業改制工作。
一、積極推進國有經濟布局和結構的戰略性調整
從戰略上調整國有經濟布局和結構，是從整體上搞好國有經濟、發揮國有經濟主導作用的一項重要舉措，也是調整和完善所有制結構的一項重要內容。黨的十五大以來，國有經濟布局和結構調整步伐加快，涌現出一批具有國際競爭力的大公司大企業集團，通過多種形式放開搞活了一批國有中小企業，關閉破產了一批扭虧無望的企業和資源枯竭的礦山。1998年到2003年，國有及國有控股企業戶數從23．8萬戶減少到15萬戶，減少了40％；實現利潤從213．7億元提高到4951．2億元，增長了22．2倍；國有企業資產總額從14．9萬億元增加到19．7萬億元，凈資產從5．21萬億元增加到8．36萬億元。1998年到2003年，我國進入世界500強的企業由3家增加到15家，其中內地的14家企業全部是國有企業。但從整體上看，我國國有經濟分布仍然較寬，整體素質有待進一步提高。進一步搞好國有企業，增強國有經濟的活力和競爭力，更好地發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，必須認真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會的精神，加快推進國有經濟布局和結構的調整。
近年來，各地貫徹執行中央關于國有經濟布局和結構調整的方針，采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有中小企業。據調查，國有中小企業的改制面已達85％左右。國有中小企業通過改制，產權實現了多元化，企業轉換了機制，職工轉變了身份，效益顯著提高。1995年到2003年，國有中小企業由24．5萬戶下降到14．7萬戶，減少了9．8萬戶；實現利潤由22．8億元提高到1968．2億元，增長了85．3倍。但在改制過程中也出現了一些問題。有的把國有經濟布局和結構的戰略性調整演繹為“國退民進”，主張“國有經濟從一切競爭性領域退出”；有的采用下指標、派任務、定時限、趕進度的做法，用搞運動的方式要求國有經濟從競爭性領域全部退出；有的把國有經濟布局和結構調整簡單地理解為“賣”，改制方式單一；有的把國有企業當作包袱急于甩掉，一賣了之，損害了出資人、債權人和職工的合法權益，引起職工的不滿和各方的關注。
我國的改革是社會主義制度的自我調整和完善。從戰略上調整國有經濟布局和結構，目的是優化國有經濟布局和結構，提高國有經濟的整體素質和質量，增強國有經濟的活力和競爭力，更好地發揮國有經濟的主導作用，鞏固和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。把調整國有經濟布局和結構理解為國有經濟的比重越大越好，只講“進”不講“退”，是片面的；演繹為“國退民進”，主張“國有經濟從一切競爭性領域退出”，只講“退”不講“進”，也是不正確的。要全面理解、準確把握中央確定的方針政策，堅持有進有退，有所為有所不為。要完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的控制力。要遵循市場經濟規律，使其他行業和領域的國有企業，通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰，不能刮風出售國有資產，不能“一刀切”，不能用行政命令推進國有企業改制。
國有經濟發揮主導作用的方向、重點不是一成不變的，國有經濟在不同產業、不同地區的數量和比重也可以有所差別。2003年，在全國國有工商企業的國有資產總量中，中央企業占56．7％，地方企業占43．3％。分析全國31個省區市的國有經濟總量和比重可以看出，經濟較發達的省份國有經濟總量相對較大，比重相對較低；經濟欠發達的省份國有經濟總量相對較小，比重相對較高。隨著改革的深化，國有經濟在國民經濟中的比重還會有所減少，但國有經濟的總量將會繼續增加，素質將進一步提高，分布將更加合理。許多地方的經驗證明，按照市場取向做強做大有優勢的國有企業，搞好有影響力、帶動力的國有骨干企業，對實現地方經濟和社會總體規劃，維護地方經濟和社會穩定，都具有十分重要的作用。各地應把調整所有制結構和推進股份制改革結合起來，圍繞地方經濟和社會發展的總體規劃全盤考慮和安排國有經濟的“進”與“退”，做到“進”而有為，“退”而有序，使國有經濟更好地發揮控制力、影響力和帶動力，主導作用進一步增強，公有制的主體地位進一步鞏固，促進地方經濟的持續快速健康發展和社會全面進步。
二、堅定不移地推進股份制改革
股份制是社會化大生產和市場經濟發展到一定階段的必然產物，是現代企業的一種有效組織形式和運營方式，也是國有經濟發揮主導作用的一個重要途徑。十六屆三中全會總結改革開放特別是國有企業改革的經驗，明確提出，要大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。貫徹落實中央關于深化國有企業改革的精神，各地區和廣大國有企業加快了股份制改革步伐。截至2003年底，全國4223家國有大中型骨干企業中，有2514家通過多種形式改制成為多元持股的公司制企業，改制面近60％。國有企業通過股份制改革推動了國有資本的流動重組，放大了國有資本的功能，增強了國有經濟的控制力、影響力和帶動力；促進了公司治理結構的建立和企業經營機制的轉換，推動了現代企業制度的建設；提高了企業融資能力，促進了企業做強做大；形成了一批具有較強競爭力的國有大型股份制企業，實現了國有經濟與其他所有制經濟的更好結合。實踐證明，對國有企業進行股份制改革特別是到境內外上市，是實現國有經濟布局和結構戰略性調整的重要途徑，是國有企業改革的成功之策。堅持社會主義市場經濟的改革方向，必須堅定不移地推進國有企業股份制改革，大力發展混合所有制經濟。
近年來，一些地方、一些企業試行了管理層收購或經營者持股的做法。作為企業改制和分配方式改革的探索，對調動企業經營管理者的積極性、增強企業的活力發揮了一定作用。但在實施管理層收購的過程中也暴露出一些問題：有的自賣自買，暗箱操作；有的以國有產權或實物資產作為其融資的擔保，將收購風險和經營風險全部轉嫁給金融機構和被收購企業；有的損害投資人和企業職工的合法權益，引發了一些不穩定因素等。
管理層收購作為國有中小企業改制的一種形式和調動企業經營管理者積極性的一種激勵方式，需要具備相應的條件和環境。目前，我國社會主義市場經濟體制還有待完善，國有資產價格缺乏合理有效的發現和形成機制；相關法律法規體系還不健全，收購缺乏必要的法律依據和政策規范；合理的融資渠道還很欠缺，管理層承擔的收購風險與其享有的收益不對稱；企業的內外監控機制還不健全，實施管理層收購有可能加劇內部人控制的現象等等。在目前許多條件還不具備、不成熟的情況下急于搞管理層收購，容易造成國有資產流失，引發種種社會矛盾和問題。
從現代企業發展的沿革歷史來看，所有權與經營權分離是大企業的普遍特征。大企業由于資本規模較大，產品種類繁多，涉及多方利益相關者，經營管理大企業需要具備多方面知識和專門的技能，企業所有者不一定就是合格的經營管理者。因此，企業的所有者往往將公司委托給具有良好信譽與具有專門知識和技能的經營管理者進行管理。政企不分是我國國有企業長期存在的一個突出問題，推進市場取向的國有企業改革，一個重要目的就是要實現所有權與經營權的分離，使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體和法人實體。國有大企業在我國經濟和社會發展中具有舉足輕重的作用，不少屬于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，推進國有大企業的改革，必須堅持所有權與經營權分離的改革方向，重要的企業由國有資本控股。實施管理層收購并控股，是將所有權與經營權合一，這不利于形成有效的公司治理結構，不利于建立市場化配置經營管理者的機制，不利于維護國有經濟的控制力，與我國國有企業建立現代企業制度、推進股份制改革的方向不相符合。由于國有大企業資產總量較大，一般情況下，管理層自有的和可以規范籌集的資金難以或無法達到控股所需資金的數額，脫離我國實際情況推行管理層收購，難以避免不規范的融資行為發生，很容易造成國有資產流失。在我國目前情況下，國有及國有控股的大企業不宜實施管理層收購并控股。
國有中小企業資本較小，多數不屬于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。國有中小企業改制可以探索試行管理層收購或控股，但要切實做到規范推進，公開公正，有效維護出資人、債權人和職工群眾的合法權益。去年年底，國務院辦公廳轉發的國務院國資委《關于規范國有企業改制工作的意見》對管理層收購作了明確規定。各地要嚴格按照《意見》的規定實施管理層收購。向本企業經營管理者轉讓國有產權方案的制訂，由直接持有該企業國有產權的單位負責或其委托中介機構承擔，經營管理者不得參與轉讓國有產權的決策、財務審計、離任審計、清產核資、資產評估、底價確定等重大事項，嚴禁自賣自買國有產權；轉讓國有產權必須進入產權交易市場，經營管理者與其他投資者一樣，競價受讓國有產權；經營管理者籌集收購國有產權的資金，要執行《貸款通則》的有關規定，不得向包括本企業在內的國有及國有控股企業借款，不得以這些企業的國有產權或實物資產作標的物為融資提供保證、抵押、質押、貼現等；經營管理者對企業經營業績下降負有責任的，不得參與收購本企業國有產權。為保證國有企業改革的健康發展，各地對貫徹落實《意見》的情況要進行嚴格檢查，以促進國有企業股份制改革的健康發展。
三、加快建立健全現代產權制度
建立現代產權制度是完善社會主義市場經濟體制的內在要求，也是構建現代企業制度的重要基礎。十六屆三中全會強調，產權是所有制的核心和主要內容，并提出要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。改革開放以來，特別是隨著股份制改革的不斷深入，我國在國有產權制度改革和管理方面進行了一系列積極探索，在產權登記、資產評估、資產轉讓、國有股權管理等方面制定了一系列法規和規范性文件，對于防止國有資產流失、推進產權有序流轉起到了積極作用。但從總體上看，產權制度改革還相對滯后。推進國有企業股份制改革，使股份制成為公有制的主要實現形式，必須加快推進產權制度改革，建立健全現代產權制度。
推進產權有序流動是建立健全現代產權制度的一項重要內容。通過轉讓、拍賣、收購、兼并、投資參股、債權轉股權等多種形式進行產權交易和流轉，有利于優化企業和社會的資本結構，實現資源的優化配置；有利于提高資產的運營效率，增進企業和社會財富。隨著國有企業的改制重組和國有經濟布局結構調整步伐的加快，轉讓企業國有產權的活動明顯增多，這對推動國有資產存量調整、實現資源優化配置等起到了積極作用。當然也要看到，在企業國有產權轉讓中也存在一些問題。有的財務審計不嚴，資產評估不實，虛構虛增成本，轉移企業資產；有的產權轉讓不規范，不透明，低估賤賣國有資產；一些地方甚至出現內外勾結、違規審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違法違紀行為，造成了國有資產的流失。
企業國有產權轉讓中出現的種種問題，其原因是多方面的，主要是我國產權管理相關法律法規不健全，產權交易市場不完善，產權交易監管不到位等。對此，國家有關部門在促進和規范產權的流動和轉讓方面采取了一系列措施，先后出臺了上市公司管理、上市公司國有股向外國投資者及外商投資企業轉讓、國有企業債權轉股權、企業國有產權交易監管等一系列法規和規范性文件，特別是去年12月31日出臺的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，對產權轉讓場所、轉讓方式、轉讓程序等作出了一系列的規定，同時明確規定國有產權轉讓必須進場交易。為保證產權交易做到公開、公平、公正，防止國有資產流失，國務院國資委已將北京產權交易所、上海聯合產權交易所、天津產權交易中心作為從事中央企業國有產權交易活動的試點機構，各地國有資產監管機構也選定了從事本地區企業國有產權交易的機構。據對北京、上海、天津三地產權交易機構的不完全統計，2004年1_8月共進行企業國有產權交易2363宗，成交金額467．6億元。從轉讓結果看，由于公開披露了產權轉讓信息，轉讓價格普遍高于資產評估結果，有效避免了產權轉讓中的暗箱操作、低估賤賣等突出問題。所有這些，對深化產權制度改革，促進國有資產流動和重組，優化國有經濟布局和結構，防止國有資產流失等，都起到了重要作用。
企業國有產權轉讓特別是價格的形成涉及多方面因素，判斷國有產權轉讓過程中是否存在國有資產流失現象是一項復雜的工作。一方面，在國有產權轉讓中確實存在國有資產流失的現象，對此我們要予以高度重視并繼續采取有效措施加以解決；另一方面，不能把國有產權轉讓等同于國有資產流失，對具體情況要作具體分析。目前，國有產權制度改革正處于關鍵時期。我們要按照十六屆三中全會確定的改革方向積極推進現代產權制度建設，不能因為出現一些問題而否定國有產權制度的改革方向和取得的成效，放慢改革步伐；也不能對存在的問題視而不見，任其發展，要通過創新體制機制、完善政策法規、加強監督管理等多方面努力，使國有產權制度改革在推進中不斷規范，在實施中不斷完善。
規范推進國有產權制度改革，當前的主要任務是認真落實《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》的各項規定，對企業國有產權轉讓行為進行規范。一是實現進場交易。企業國有產權的轉讓必須在國有資產監管機構認定的產權交易機構中公開進行，通過進場交易保證產權轉讓的公開、公正和公平，實現“陽光交易”。二是公開披露信息。企業國有產權的轉讓必須按照規定的內容、方式、時間公開披露產權轉讓信息，廣泛征集受讓方，以杜絕暗箱操作，逐漸形成國有產權轉讓價格的市場發現機制。三是規范產權交易行為。產權交易機構一定要立足于規范，抓住入場公開競價交易這個關鍵環節，促進交易前后相關程序的規范化，為產權交易發揮積極的促進作用。四是加強產權交易監管。對產權交易機構及相關組織所從事的企業國有產權交易活動要加強監管，保證產權交易的公平、公正和透明。只要嚴格執行有關產權轉讓的各項規定，就可以有效地防止國有產權交易中的不規范行為，避免國有資產流失。
國有企業改革是一場廣泛而深刻的變革。目前，國有企業改革正處于攻堅破難階段，我們必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，大膽探索，勇于實踐，堅決破除一切妨礙發展的觀念和體制機制弊端。同時必須把握方向，規范改制，按照中央確定的方針政策不失時機地推進國有企業改革和發展，保證國有企業改革沿著正確的方向不斷向前推進。