文章來源：經濟參考報 發布時間：2019-05-20
無論是在理論上還是在實踐中，國有企業混合所有制改革、發展混合所有制經濟都存在一些認識上的誤區，有人將其視為包治百病的“靈丹妙藥”，有的地方和企業一哄而上、盲目跟風，有的地方和企業瞻前顧后、裹足不前。那么，究竟應該如何正確看待和有效推進國有企業混合所有制改革呢？
國企混改的存在性和必要性
在我國，國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是體現社會主義全民所有制性質和優越性的微觀經濟主體，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。新中國成立70年以來，盡管隨著時代的變遷，國有企業的功能和組織形式發生了變化，但國有企業作為全民所有制企業在社會主義經濟發展建設中所發揮的上述重要作用是始終如一的。無論是在改革開放之前，還是在改革開放之后，國有企業在中國的重要性和特殊地位不容置疑。但國有企業從過去到現在總體上一直存在這樣或那樣的問題，國有企業改革仍然任重道遠、十分緊迫也是不容置疑的。特別是進入新時代，面對錯綜復雜的國際政治經濟環境和國內社會主要矛盾的轉化，國有企業需要通過深化改革更好發揮中流砥柱作用、切實肩負起創新驅動發展和高質量發展的使命，進一步適應市場經濟規律的要求，進一步適應國際競爭。
為此，黨的十九大報告明確提出：深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。根據這一精神，發展混合所有制經濟是新時代深化國企改革的關鍵抓手和重要突破口，而培育具有全球競爭力的世界一流企業是深化國企改革和發展混合所有制經濟的主要方向和基本目標。
國有企業混合所有制改革的性質是什么？國有企業為什么要進行混改？國有企業一定要進行混改嗎？這是當前深化國企改革一定要認真思考和回答的本源性問題。
關于國企混改的性質。首先，國企混合所有制改革本質上是公有制實現形式的多樣化。生產資料所有制是社會生產關系的核心。一種生產資料所有制建立之后，其生產關系通過什么樣的微觀主體和載體，什么樣的具體組織、制度形式體現出來并有效發揮作用，就是所有制的實現形式問題。同一種所有制可以有不同的實現形式。同樣的社會主義公有制、全民所有制，有多種實現形式，如傳統國有國營企業、承包制企業、單一產權主體的公司制企業及國有資產、國有資本等形態。而混合所有制企業中國有資本所有者權益，也是公有制經濟的一種實現和存在形式。其次，國企混合所有制改革本質上也是公有制為主體多種經濟成分共同發展的基本經濟制度實現形式的多樣化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，要“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。這是中國特色社會主義政治經濟學的重大理論創新，是馬克思主義中國化的最新成果。通過國企混改和發展混合所有制經濟，使國有企業、民營企業、混合所有制企業共同構成多種所有制經濟共同發展的微觀基礎，共同支撐中國經濟發展。再次，國企混合所有制改革核心是使國有資本和民營資本在一個企業內部相互融合、共同發展。從這個角度看，改革后的混合所有制企業也是多種所有制經濟在一個企業內部的具體體現。總之，國企混改本質上就是通過改革，使國有經濟和其他所有制經濟相互融合、共同發展和進步，使國有資本和民營資本一起做強做優做大，最終實現不同所有制企業、不同所有者代表之間的合作共贏。
關于國企混改的必要性和意義。首先，國企混改有利于搞活或者激活、激發微觀主體的活力。盡管通過40年的改革，我國國有企業的活力明顯增強，成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的新型國企，但仍存在效率較低、活力不足等問題，通過引入民營資本，將激發國有企業的活力、提高資本回報率。其次，國企混改有利于公有制和市場經濟的有機結合。公有制與市場經濟的兼容或結合，是社會主義市場經濟建設中的關鍵問題。混合所有制改革在一定程度上解決了所有者缺位問題，進而促進了國有企業、國有資本等公有制經濟與市場的有效對接。這對堅持和完善社會主義市場經濟、發揮中國特色社會主義制度優勢具有關鍵作用。再次，國企混改有利于國有資本和民營資本同時做強做優做大，提高其所在企業競爭力，打造世界一流企業。在我國，國企民企、國資民資從來都不是對立的，而是相互依存的共生關系。當前，我國無論是國企還是民企，總體上都普遍缺乏全球競爭力，缺乏有世界影響力的品牌，因此亟需做強做優。但依靠自身力量都有很大局限性，因此合作共贏是必然選擇。特別是現階段，國企民企、國資民資更應該抱團取暖，攜手應對。而混合所有制改革為國企民企、國資民資共同發展提供了可行的方案。民營企業的活力加上國有企業所擁有的獨特資源，就形成混合所有制企業的國際競爭力。總之，正如黨的十八屆三中全會所指出的，發展混合所有制經濟，“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”。
國企混改的配套機制和原則
然而，必須認識到，國企混改并非天然就能達到上述效果和目標，不能一哄而上，更不會一混就靈。這需要在做好頂層制度設計、出臺相關配套政策的同時，大力激發保護企業家精神，在進行必要和有效監管的前提下，發揮企業家的首創精神和主觀能動性。混合所有制改革取得成功的企業都充分發揮了企業家的作用，都激發保護了優秀企業家精神。
國企混改的配套改革和制度主要包括：一是建立和完善以管資本為主的國有資產監督管理體制。國企混改從根本上說是一種資本邏輯的改革。從過去的管人管事管資產相結合，到以管資本為主改革國有資產監督管理體制，改革國有資本授權經營體制是國企混合所有制改革順利推進的前提和條件。二是建立職業經理人制度。發展混合所有制經濟要建立科學合理的選人用人機制，加快建立職業經理人制度。真正的職業經理人制度應該對應市場化的薪酬體系，把職業經理人的責任心、事業心激發出來。三是建立容錯機制。國企改革是一項前無古人的事業，沒有現成的經驗可以遵循。在這一試錯過程中難免會有一些失誤或偏差，混改也不例外。由于國企混合所有制改革涉及企業性質、國有資產流失等敏感問題，稍有不慎就會引發較大爭議，因此相關政府部門和國有企業領導人作為混改推動者和責任人無疑承擔著較大的風險，以致一些政府部門和企業領導人裹足不前，采取了觀望甚至回避的態度。在改革難度大和全面從嚴治黨壓力下擔心“做多錯多”，干脆“不吃、不拿、也不干”。為有效推動國企混改，有必要建立國企混合所有制改革的容錯機制，以激發保護改革擔當精神和企業家精神。
為達到上述預期目標和效果，國有企業混合所有制改革、發展混合所有制經濟必須遵循以下基本原則：一是市場化和競爭中性的原則。國企混改過程中要讓市場發揮資源配置的決定性作用，相關主體要自主自愿參與和介入，政府可以提供必要的監管和服務，但不能進行行政干預。有關部門要公平對待國有資本和民營資本，以競爭中性的原則切實保障各自合法權益。二是追求收益性和“國民共進”的原則。無論國有資本還是民營資本，追求收益性是其共同特征。爭取一定的、合理的投資回報率及資本保值增值，是國企混改成功的必要條件。要以同時做強做優做大國有資本和民營資本、促進中國經濟高質量發展為國企混改的出發點和落腳點，不能厚此薄彼或顧此失彼，以犧牲一方利益為代價為另一方換取好處。三是放大國有資本功能，優化國有經濟布局結構、優化產業結構的原則。一方面，通過混改使國有經濟的布局結構更加優化合理，宜進則進、宜退則退，而不是相反；另一方面，要通過混改使產業結構不斷優化升級，國有資本要發揮導向作用，大力發展高新技術產業、戰略性新興產業和生態綠色環保等產業，彌補市場失靈。四是保障員工權益、發揮其主人翁精神的原則。國企混改要注意保障員工的知情權、參與權，充分保障員工各項合法權益不受侵犯。同時要強化其歸屬感和認同感，充分調動其參與改革的積極性和興業干事的熱情。
國企混改的前提與保障
國有企業混合所有制改革一定要建立在分類改革基礎上。發展混合所有制經濟主要有以下三種途徑：一是引入非國有資本參與國有企業改革。二是鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。三是實行員工持股制度。每一種途徑適合不同的行業和類型的企業。如員工持股制度旨在建立激勵約束長效機制，適合人才資本和技術要素密集的科研院所和高新技術企業、科技服務型企業。因此，相關政府部門和企業要從實際出發，按照行業屬性、企業層級、業務特點來科學合理、有序穩妥地推進，不能全面開花、操之過急。
并非所有國有企業都適合混合所有制改革，并非所有國企都適合同一種改革方案，應依據國企所處具體行業和特點來選擇是否要進行混改，以及確定混改方案，做到一企一策、因時因地制宜。如，涉及國家安全的少數國有企業，必須采取國有獨資的形式，沒有必要進行混改。而對于國有資本投資公司、國有資本運營公司而言，在母公司層面采取國有獨資的形式，在子公司層面采取混合所有制形式，則更有利于增強國有資本的控制力，提高投資運營的效率。其他適合發展混合所有制的國有企業，也存在國有絕對控股、國有相對控股、國有參股等多種混合形式，到底應該采用何種形式，只能從實際出發，具體問題具體分析。在某些關系國計民生的特定行業，應慎重進行混改，如果推進混改的話也要以國有股份為主，吸引非公資本進入；而對于充分競爭的領域，則不一定非要國有資本控股，而應以引入市場化機制為主。總之，“宜控則控、宜參則參”，有所為、有所不為。
此外，國企混合所有制改革的關鍵是以“混”促“改”。“混改”不是一“混”了之，關鍵是在“混”的基礎上和過程中，建立現代企業制度和科學合理的公司治理結構，激發保護企業家精神。成功的國企混改不僅要保障國有資本所有者的合法權益，避免出現利益輸送和國有資產流失，也要保障參與混改的非國有資本所有者合法權益不受到侵害，還要保障包括管理人員在內的全體員工的權益并調動其積極性。為此，不僅要建立健全有關產權保護制度，完善公司治理結構，還要加強黨的領導，處理好“新三會”“老三會”的關系，建立激勵約束機制。國企在混改過程中需重新設計激勵相容機制，讓新的公司治理結構得以平衡不同的利益主體，通過利益平衡滿足不同主體的合理利益訴求，使企業價值創造最大化。因此，公司治理模式的優化也是完成混合所有制改革的重要步驟。在混改和企業發展過程中，應考慮用長期的激勵機制調動企業管理人員和員工的積極性。
成功推進國企混改應關注三大問題
一是激發民營企業參加混改的動力。
激發非國有資本參與混改的動力是推行混改的關鍵因素。混改決策出臺后，有民營企業家表達了對參與混合所有制改革的顧慮。應該說，民營企業家的顧慮是可以理解的，他們擔心參加混改后沒有話語權，合法權益得不到保障。只有消除潛在投資者的這些擔憂，穩定其預期，他們才會有動力參與混改。這就需要健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，并依法平等保護混合所有制企業中各類投資者的產權權益，堅決落實“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”的原則。建立明確的進入與退出機制，確保資本以出資人的經營戰略和商業價值為導向進行流動，能夠在規則之下自由地進入與退出，保證各類資本能進能出。不斷完善國有資產管理體制和現代企業制度，建立科學有效、能夠保證各類股東合法權益和話語權的法人治理結構，確保混合所有制企業的市場化運作不遭受不合理的行政干預。適合民營企業控股的混合所有制企業，要在加強監督管理的同時大膽出讓國資控制權。不適合民資控股的混合所有制企業，要通過制度設計賦予非國有資本投資者相應的知情權和決策、參與權，確保其能夠真正有效參與公司治理和經營管理。否則，即使非國有資本投資者參與國企混改，對于企業發展也沒有實際意義，徒有混改之名而無混改之實，達不到改革應有效果。
二是選擇合適的戰略投資者和合作伙伴。
在激發非國有資本投資者熱情和積極性的同時，國企混改還要注重非國有資本的質量和匹配性問題。首先，混改企業要選擇愿景和目標一致的投資者。要選擇目光遠大、有責任感、有事業心的戰略投資者參與混改。其次，要對擬進入的非國有資本進行評估和審核。國有企業吸引非國有資本投資入股，還涉及非國有資本的資質、信用條件以及與其混合發展的可行性問題，如果吸收非國有資本時不加以甄別和考察，來者不拒，那就難以保證混改達到既定發展目標。因此，必須建立非國有資本資質、信用的評估制度，加強對非國有資本質量、合作誠信與操守、債權債務關系等內容的審核。再次，參與混改的投資者與國有企業具有互補性。混改吸收的非國有資本還要與原國有企業自身條件相匹配，雙方要“門當戶對”“志同道合”、資源和優勢互補。國有企業在引進戰略投資者時，還需要慎重考慮對方行業地位是否堅實、雙方合作是否具有可持續性等問題。
三是混改要加強各類投資者在文化、管理與技術上的深度融合。
國有資本與非國有資本形式上的“混”，不能自然而然地產生“1+1>2”的效果，只有通過文化融合實現兩者實質性的“合”，方可達到預期發展目標。國有企業與非國有企業都有著自己不同的企業文化，在價值觀、經營理念、管理風格、社會責任意識、企業家精神等方面具有共性的同時，也存在著明顯的差異性。以管理風格為例，國有企業用人機制具有行政化色彩，有的管理人員在企業管理上表現出一定的官僚作風；不少民營企業在管理上往往具有家長作風，人事制度隨意性、主觀性較強。因此，為了防止因文化差異而出現的摩擦與沖突，降低企業內部交易成本，必須注重不同所有制投資者或企業在文化方面的融合。引入非國有資本的混合所有制企業只有形成統一、系統的企業文化，各類投資者才能夠發揮好各自的比較優勢。擁有再好的資源，如果各類投資主體沒有共同的價值觀和行為準則，那么各方的優勢互補同樣無從談起。（李 政）
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