——專訪國務院國資委政策法規局負責同志
文章來源：《國資報告》雜志 發布時間：2019-10-12
7月26日，國務院國資委在京召開地方國資委負責人座談會，國務院國資委黨委書記、主任郝鵬提出，要堅持完善國有資產管理體制，加快構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋，堅定不移搞好國有企業、發展壯大國有經濟，持續夯實中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。
當前，國資委再次強調“大格局”“一盤棋”的背景是什么？將如何推動相關工作更好落地？《國資報告》為此獨家采訪了國資委政策法規局相關負責同志（以下簡稱法規局）。
《國資報告》：國務院國資委既是中央企業的出資人，又是國務院專司國有資產監管的工作機構，負責對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。請問這些年國資委在依法履行指導監督職責方面做了哪些工作？
法規局：國務院國資委成立以來，依法履行指導監督職責，2011年出臺《地方國有資產監管工作指導監督辦法》（國資委令第25號）、《關于在國資委系統推動構建國資監管大格局的指導意見》（國資發法規〔2011〕165號），建立完善工作機制，編制年度工作計劃、工作簡報，通過會議、培訓、調研、開展央地合作等方式加強對地方的指導支持。
根據法律法規和國資委“三定”規定，指導監督工作主要包括以下內容：一是完善國有資產管理體制。指導省、市（地）健全完善國資監管組織體系，明確國資委直屬特設機構性質，推進經營性國有資產集中統一監管。據統計，目前全國共有314個市（地）設置了獨立的國資監管機構，占比70%。二是國資監管法規制度建設。指導地方國資委依法規范履行出資人職責，建立健全規劃投資、財務監管、企業改革、業績考核、薪酬分配、資本收益、企業領導人員管理、責任追究等方面的制度。國資委成立以來，始終堅持先立規矩后辦事，截至2019年7月，現行有效規章27件，規范性文件217件，有效發揮制度的規范引領作用。三是國資國企改革發展。指導地方以管資本為主推進職能轉變，健全完善權責清單，調整優化監管職能和方式；加快公司制股份制改革，完善公司法人治理結構，建立規范的董事會；改革國有資本授權經營體制，深化國有資本投資、運營公司試點；積極穩妥推進股權多元化和混合所有制改革，開展員工持股試點；深化供給側結構性改革，剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，等等。近年來，通過制定有關國資國企改革文件，加大央地合作力度，實施國企改革“雙百行動”，開展“區域性國資國企綜合改革試驗”等，這方面取得了一定成效。四是國有資本布局和結構調整。指導地方積極探索地方國有經濟發揮主導作用的領域和方式，推進國有資本向重要行業和關鍵領域集中，推動不同地區、不同層級國資委監管企業按照市場化原則改革重組。近年來，中央企業與地方國有企業加大合作力度，加快實現優勢互補、共同發展。比如招商局集團與遼寧省政府簽訂戰略合作協議，增資入股遼寧港口集團；南方航空集團層面引入廣東省、廣州市和深圳市國有資本，成為多元股東的央企集團。五是國有資產基礎管理。根據《企業國有資產監督管理暫行條例》第三十條規定，國有資產監督管理機構按照國家有關規定，負責企業國有資產的產權界定、產權登記、資產評估監管、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理工作。國資委成立以來，先后出臺了《企業國有資產統計報告辦法》《企業國有資產評估管理暫行辦法》《企業國有資產交易監督管理辦法》等，突出強調基礎管理職責，確保上下一致。
總體上看，指導監督工作取得了一定進展，但對照郝鵬同志關于“準確把握工作定位，全面履行國資監管機構職責”的要求，指導監督工作仍存在一些不足。
一是加強系統建設的意識不強，有時過于強調國有資產分級代表原則，主要聚焦于履行中央企業出資人職責，對地方國資國企改革發展重視不夠，系統意識、全局觀念需要進一步強化。
二是面上共性問題統籌研究不夠，沒有調動各級國資委力量共同研究國資國企重大理論實踐問題，部分地方國資監管體制出現倒退、經營性國有資產集中統一監管出現反復。
三是指導監督職責履行不到位，與地方國資委聯系溝通不夠，工作機制不健全，工作方式有待進一步完善，對地方國資委提供支撐保障少，工作效果不明顯。
《國資報告》：“大格局”、“一盤棋”的概念提出于幾年前。國資委現在重申這一說法，有哪些用意？
法規局：我們體會，當前重申國資監管“大格局”、“一盤棋”的工作要求主要基于以下四方面工作考慮：
第一，“大格局”、“一盤棋”是貫徹落實中央決策部署的必然要求。黨中央始終高度重視國資國企改革工作。黨中央、國務院領導同志多次要求，國務院國資委在履行中央企業出資人職責的同時，對全國國資監管工作也要加強指導和監督。貫徹落實中央部署，要求國務院國資委準確把握機構職能和工作定位，全面履行監管職責，突出做好專司國有資產監管工作，包括指導推進國有企業改革和重組、推進國有企業高質量發展、推進國有企業現代企業制度建設、負責企業國有資產基礎管理工作、起草我國國有資產管理法律法規草案、指導監督地方國有資產管理工作等。
第二，“大格局”、“一盤棋”是全面履行國資委法定職責的內在需要。黨的十六屆二中全會《關于深化行政管理體制和機構改革意見的說明》、國資委“三定”規定都明確，國資委承擔監管國有資產、依法對地方國有資產管理工作進行指導和監督的職責。《企業國有資產監督管理暫行條例》第十二條第三款規定：“上級政府國有資產監督管理機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。”法定職責必須為，這就要求國資委依法履職，加強對地方的指導監督工作。
第三，“大格局”、“一盤棋”是完善國有資產管理體制的重要手段。黨的十八屆三中全會明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。當前，國有資產分散監管的情況仍然存在，有關部門仍在監管著部分工商類企業。對企業的多頭管理有所“回潮”，部分行使公共管理職能的部門增加了對中央企業直接管理的事項，影響了出資人職責的完整有效行使。這就需要國資委系統上下聯動、協調配合，加快推進完善國有資產管理體制，推進經營性國有資產集中統一監管。
第四，“大格局”、“一盤棋”是推進國資監管機構職能轉變的應有內涵。習近平總書記在中央經濟工作會議上強調，“要加快國資國企改革，堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強做優做大國有資本。加快實現從管企業向管資本轉變，履行好出資人職責。”落實從管企業向管資本轉變的要求，需要我們切實調整監管理念，更加注重國有資本的整體性和流動性，以“大格局”、“一盤棋”的視野，將國資委系統監管企業國有資產作為一個整體，從宏觀層面上加強研究、規劃、運作和調控。
《國資報告》：下一步的具體工作中，“大格局”、“一盤棋”工作將如何落地？
法規局：按照郝鵬同志要求，必須加大指導監督工作力度，加快完善制度機制，下一步擬主要開展以下六方面工作：
一是推動完善國資監管組織體系。全面調查了解省、市、縣國資監管機構設置情況；指導地方國資委健全組織機構，把握職責定位，落實直屬特設機構性質。
二是加強國資監管法規制度建設。出臺加強指導監督工作的專門文件；對地方國資監管規范性文件進行備案管理。
三是統籌專項業務指導。組織協調委內廳局研究解決國資國企改革涉及的重大問題，加強對地方完善國有資產管理體制、深化國有企業改革等重點工作的專項指導。
四是開展監督檢查。對地方貫徹實施國有資產監管法規、政策情況進行專項檢查，依法提出糾正意見和建議。
五是優化工作機制。繼續舉辦年度全國國資委系統指導監督工作研討培訓班；編制年度指導監督工作計劃；擴大市、縣級國資委指導監督工作聯系點的范圍。
六是組織做好溝通協調工作。通過會議培訓、調研交流、指導檢查、課題研究等方式密切溝通，建立聯系機制；加強國資委系統信息化建設。
《國資報告》：推進經營性國有資產集中統一監管，也是中央既定的改革方向。將經營性國有資產統一交由國資委監管的必要性何在？ 在實踐中，多個地方還將金融、文化等企業納入到國資委監管范疇之中，但也有些地方出現了反復，國資委如何看待這些現象？
法規局：據統計，截至2018年末，全國省級國資委監管工商類企業資產總額占省級工商類國有企業資產總額比例為90.3%，其中23個地方監管比例超過90%，較2012年底提高了20個百分點，成效顯著。但仍有部分地方存在不同程度分塊監管現象；中央層面，除國資委對工商類企業中的部分國有資產履行出資人職責外，金融、文化等企業國有資產仍由相關部門監管。
推進經營性國有資產集中統一監管主要基于以下三方面考慮：
一是落實政企分開、政資分開原則。習近平總書記在2018年中央經濟工作會議上強調，要堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則。《企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開的原則，國資委不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責。堅持政企分開、政資分開原則，是深化國有企業改革的前提和基礎，也是我國參與國際經貿規則制定和全球經濟治理的重要內容，必須堅決落實好。
二是落實黨和國家機構改革部署。黨的十九屆三中全會提出，堅持優化協同高效的原則，一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明；最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。推進經營性國有資產集中統一監管，將國資監管這件事交由國資委一個機構統籌，有利于避免行政管理部門對市場資源的配置和干預，能夠更好發揮市場對資源配置的決定性作用。
三是有利于從整體上優化布局結構和提升國有資本運營效率。實現經營性國有資產集中統一監管，能夠在更大范圍、更高層次、更廣領域優化國有資本配置，引導國有資本在關鍵性技術領域、戰略性核心產業等方面加大投入，提升國有資本運營效率，有效落實國有資本保值增值責任。
黨的十八大以來，上海、深圳、天津、陜西、云南等23個地方按照中央關于完善國有資產管理體制，積極推進經營性國有資產集中統一監管的要求，明確由省級國有資產監管機構統一對金融類企業履行出資人職責。國資監管工作運行良好、履職順暢、實現了保值增值，較好推動了地方國有金融企業改革發展。但也有一些地方國資委，在推進金融、文化等企業統一監管方面出現了一定的反復。
我們理解，對于國有企業出資形成的國有金融資本，應當按照《公司法》《企業國有資產法》規定，以出資為前提履行出資人職責，確保企業法人財產權不受侵犯。同時，落實國有資產國家所有、分級代表原則，建議由地方人民政府根據地方經濟社會發展需要，明確對地方國有金融資本履行出資人職責的機構。
《國資報告》：“大格局”、“一盤棋”與集中統一監管這兩項工作有怎樣的聯系？國資委將如何協調推進？
法規局：郝鵬同志在地方國資委負責人座談會上指出，完善國有資產管理體制是一個在不斷探索中前進的過程，盡管取得了很大成績，但也存在不少問題需要解決，這也正是我們構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋需要重點推進的任務。
目前，國務院國資委配合財政部開展中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點工作，將充分發揮中央企業，特別是21家國有資本投資、運營公司作用，按照市場化原則，做好有關企業國有資產接收整合工作。通過實現統一制度規范、統一工作體系、統一資本運營，強化對國有資本的整體運作，有力推動國有資本做強做優做大，進一步筑牢中國特色社會主義的物質基礎和政治基礎。同時，積極推動地方推進經營性國有資產集中統一監管，努力取得各方面支持，更好發揮國資委專業化監管優勢。
