發布時間：2003-12-18
國資委負責人就規范國企改制通知答記者問
國務院辦公廳近日轉發了國務院國有資產監督管理委員會《關于規范國有企業改制工作意見》（以下簡稱《意見》）。12月17日，國資委負責人就此回答了新華社記者的提問。
問：近幾年來，我國國有企業改革的力度很大，成效也很明顯。在這種背景下，國資委制訂出臺《意見》的意圖是什么？
答：近幾年國有企業改革推進的力度確實很大。僅從企業改制的角度講，在中央放開搞活國有中小企業方針的指導下，一大批國有中小企業通過改組、聯合、兼并、租賃、承包、股份制、股份合作制、出售等方式放開搞活，使企業真正走向了市場；許多國有大企業通過改制上市或引入外部投資者成為股份制企業，實現了投資主體多元化。這些國有企業通過改制轉換了機制、增強了活力、提高了市場競爭力、增加了經濟效益。從１９９８年到２００２年，國有及國有控股工業企業從６．５萬戶減少到４．３萬戶，減少了３４％；但實現利潤從７４３億元提高到２６３６億元。增長了２．５倍。今年１-１０月國有及國有控股工業企業實現利潤已經達到３１７４億元，形勢確實是喜人的。
指導面上的國有企業改革是國務院國資委的一項重要任務。國資委成立以來，我們陸續對２４個省、區、市的國有企業以及中央企業的改革情況進行了調研。調研中看到國有企業改革和企業改制工作取得了實實在在的進展，使我們深受鼓舞；但同時，調研中也發現在企業改制的具體工作中存在一些問題，也有國有資產流失的現象。應該說，國有企業改制是一項非常復雜的工作，出現一些問題是正常的、是不可避免的。但從工作指導的角度，出現了問題就需要及時解決。因此，堅持正確的改革方向，總結改革的成功經驗，解決改革中出現的問題，進一步推進國有企業規范改制，促進國有產權有序流轉，就是我們制訂出臺《意見》的主要意圖。
問：國有企業改制工作中存在一些問題，請問主要表現在哪些方面？原因是什么？
答：國有企業改制工作中存在的問題主要在于兩個方面。一是改制的過程不夠規范。例如，有些企業改制過程中財務審計不嚴、資產評估不實，出現了國有資產被低估賤賣的問題；有些企業改制過程的透明度不高，產權沒有進場交易，存在暗箱操作的弊端；有些企業的改制行為損害了債權人的利益和職工的合法權益，造成債務懸空；也有些企業在改制過程中發生了內外勾結、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違紀違法行為。二是改革的推進方式有欠缺。有的改制方案沒有采取多方案比較，缺乏周密考慮；改制方式單一；有些地方推動改革的積極性很高，但采用了下指標、限時間、趕進度的行政辦法。他們希望盡早把改革推到位的出發點是好的，但這種簡單的推進方式會人為地制造出一個供過于求的國有資產的買方市場，容易造成國有資產的貶值和損失。
國有企業改制工作中出現的這些問題。屬于探索中的問題、前進中的問題。究其原因，一是國有資產出資人還沒有完全到位，改革還不配套；二是有關國有企業改制的相關政策還不完善，規則還不夠健全。大家知道，國務院國資委是在今年五月份組建完畢、開始工作。期間大多數省市的國資委還沒有建立，機構到位、工作到位還需要一個過程。另一方面，這幾年第一線的改革推進很快，政策指導和規范顯得滯后了。目前，全國還沒有一個統一、完整的指導國有企業改制的政策文件，這顯然難以適應改制工作規范推進的要求。所以，要保證國有企業改制工作健康、有序推進需要在兩個方面采取措施。一是加快地方國有資產監督管理機構組建的進程，使各個層面國有資產監管的責任主體盡快到位。二是抓緊制訂有關的規范性文件，使具體工作有法可依、有章可循，《意見》就是這樣一個文件。
問：您剛才談了一些國有資產流失的現象。我們有時聽到這樣的反映，一個幾億元資產的企業幾百萬就賣掉了，這里是不是肯定有國有資產流失問題？
答：這里先要搞清有關國有資產的概念。國有企業總資產是由權益加負債構成的，負債是要償還給債權人的，所以只有權益即凈資產才是大家通常講的國有資產。有一些國有企業特別是經營狀況差的企業負債率很高，比如達到９０％，那么幾億總資產中就只有幾千萬凈資產。在決定改制的時候，首先要通過清產核資、財務審計，要按會計制度核實帳目，并選擇有資質的中介機構對企業資產進行評估，確定其合理的價值，應該以評估后的價值為基礎考慮相關因素合理定價出售，如果明顯低于評估值，或資產評估明顯低估了，就出現了國有資產的流失。
國有企業改制工作非常復雜和具體，涉及到出資人、債權人、企業和職工多方面的利益關系，不能簡單化地分析問題。正因為如此，對企業改制工作的每一個環節、每一個方面給予具體的政策規范，就顯得特別重要。
問：從國有企業改制工作的成效以及存在的問題看，改制工作意義重大，但確實十分復雜，作為規范改制工作的文件，《意見》所涉及的內容自然也比較多，為了便于大家了解，能否對《意見》內容做一個概括的介紹？
答：《意見》分為三部分。第一部分的內容是規范改制工作的程序，這部分是《意見》的重點。完整、嚴密的工作程序，是規范改制工作的最重要的前提。《意見》提出的程序包括批準制度、清產核資、財務審計、資產評估、交易管理、定價管理、轉讓價款管理、依法保護債權人利益、維護職工合法權益等九個主要環節，《意見》對每個環節都提出了基本要求，各環節之間相互銜接。從大的方面講，這一套程序是基本完整的、嚴密的，但今后還需要出臺一些更加具體的、操作性的規定。《意見》提到的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，近日將由國資委會同財政部發布。
現在社會上很關注管理層收購。針對管理層收購存在的問題，《意見》提出，除執行國家有關規定和《意見》的各項要求外，管理層不得參與轉讓國有產權的決策、財務審計、離任審計、清產核資、資產評估、底價確定等重大事項；管理層籌集收購國有產權的資金，不得向包括本企業在內的國有及國有控股企業借款，不得以這些企業國有產權或實物資產作標的物為融資提供保證、抵押、質押、貼現等；經營管理者對企業經營業績下降負有責任的，不得參與收購本企業國有產權。一句話，不能“自賣自買”。這些限制性規定對于規范行為、減少爭議是十分必要的。
《意見》第二部分的內容是關于改制工作的監督檢查和對違紀違法案件的查處。經剖析國有企業改制中發生的違紀違法案件，《意見》從四個方面列舉了應查處的違紀違法行為，并要求各級監察機關、國有資產監督管理機構和其他有關部門，加大監督查處力度。同時還要求加快建設和完善產權交易市場，確保產權交易的公開、公平、公正。
《意見》第三部分的內容是關于改制工作的組織領導。《意見》要求全面準確理解和貫徹中央關于國有經濟布局和結構戰略性調整的部署，完善國有資本有進有退、合理流動機制，做到進而有為、退而有序，確保國有經濟在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位。對地方各級人民政府及其國有資產管理機構，對國有及國有控股企業規范改制工作提出了明確要求。
問：管理層收購是當前國有企業改制的一個熱點，社會普遍關注，大家的看法也不盡一致。請問你們持什么態度？
答：首先需要明確概念。我們所說的管理層收購是指企業管理層通過自有資金或社會融資等規范的方式收購企業的全部或部分國有產權，實現對企業的控股或參股。這與國外通常所指的管理層收購（即ＭＢＯ）有一定區別，對管理層收購，我們有這樣幾個看法：
一是國有企業改制要對各類投資者一視同仁，做為改革的探索可以允許管理層參與國有企業改制中國有產權的轉讓。作為改革薪酬制度的一種形式，在管理層不控股的前提下，其規范地持有企業部分股權，有利于把其自身利益與企業的長遠利益結合起來，充分調動其經營管理的積極性、主動性、創造性。在這方面我們還沒有成熟的經驗和完善的制度，我們主張具備條件的企業可以積極探索。
二是向本企業經營管理者轉讓國有產權，必須經過國有資產管理機構的批準。剛才我已說到，不允許參加收購的本企業的管理層參與轉讓國有產權的各個環節，嚴禁“自賣自買”，這個道理是顯而易見的。也不應為管理層收購“搞專場”，排除其他投資者參與國有企業改制的機會。我們強調各類投資者要執行同樣的規則，平等參與，競價受讓國有產權。
三是管理層受讓國有產權還要看他的投資能力。如果他的投資數額較大且全部或大部分是靠借貸形成的，向他轉讓國有產權就應十分慎重。據反映，有的管理層向銀行借款甚至是用本企業資產作抵押的，實際上他們并沒有承擔風險。因為他的借債要靠分紅來償還，一旦企業經營發生波動分紅較少或難以分紅，要么造成銀行等債權人的風險，要么則有可能出現拍賣產權用以償債的情況，從而會嚴重影響企業的穩定。
四是管理層收購可能適合于中小企業，但對大企業來說，改制的方向應該是通過規范上市或吸引戰略投資者實現投資主體多元化，促進所有權與經營權分離，推進經營層的市場化配置。如控股權與管理層合一，不利于對管理層的監督，也不利于管理層吐故納新、優勝劣汰，從長遠發展看可能會影響企業的競爭力。值得一提的是，就是在國外，大公司的管理層收購全部股權或控股股權也是很少見的，而搞了ＭＢＯ后公司能長期站得住的就更少見了。
問：您剛才講對各類投資者要一視同仁、競價受讓國有產權，請問如何實現？
答：非上市企業國有產權轉讓進入產權交易市場是主要實現形式。進入產權交易市場公開信息，各投資者之間形成競爭，競爭則能發現價格，從而真正體現國有產權的市場價值。據我們對全國產權交易市場建設及非上市企業國有產權進入市場交易情況的抽樣調查，進入產權市場交易的非上市企業國有產權成交價格平均高出評估值的ｌ０％，而不進入的普遍低于評估值３０％左右。當前全國的產權交易市場建設還不能適應非上市企業國有產權全面進入交易市場的需要，為加快建設和完善產權交易市場體系，《意見》已經明確由國務院法制辦會同國資委、財政部等有關部門研究有關產權交易市場的法規和監管制度，各地依照法律法規及有關規定，根據實際情況制訂具體實施細則。至于轉讓上市公司國有股權的審批暫按現行規定辦理，《意見》要求由國資委會同證監會研究提出完善意見。
問：非上市企業國有產權轉讓進入產權交易市場，有利于維護出資人的利益。除此之外，國有企業改制還應維護職工和債權人的合法權益。
答：維護職工的合法權益，要堅持全心全意依靠職工群眾，把依法維護出資人的所有權、經營者的管理權與充分尊重職工群眾的民主管理權結合起來，改制方案必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。其中職工安置方案需經企業職工代表大會或職工大會審議通過后方可實施改制。廣大職工群眾為國有企業改革發展做出了積極的貢獻，我們要滿腔熱情地關心、幫助他們，按照國家有關政策規定，處理好涉及職工群眾切身利益的事項，這是貫徹落實“三個代表”重要思想的一項基本要求。因此，《意見》提出，轉讓國有產權的價款優先用于支付解除勞動合同職工的經濟補償金和移交社會保障機構管理職工的社會保險費，以及償還拖欠職工的債務等。
企業改制還要依法保護債權人的利益。過去曾發生過利用改制逃廢金融債務的現象，這違背了市場經濟關于法制和誠信的基本要求，損害了金融機構的利益，增加了金融風險，要采取有效措施加以防范。所以，企業改制要征得債權金融機構的同意，依法落實金融債務，否則不得進行改制。
問：職工的利益與企業和企業國有資產緊密相聯，維護所有者權益，維護職工的合法權益，就要查處國有企業改制中的違紀違法案件，對此你們有何舉措？
答：從一些群眾來信反映的問題和查處的案件來看，在國有企業改制中，少數人利用不法手段，轉移、侵占、侵吞國有資產，損害了國家和職工的利益，引起了職工的不滿和社會的關注。對于這些違法違紀行為，我們將與監察部等有關部門密切配合，依據國家有關法律法規，從嚴查處，絕不姑息。其中涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。對于中介機構有提供虛假審計報告、故意壓低國有資產評估價格等違法違規行為的，國有資產監督管理機構和國有及國有控股企業不得再聘請該機構及其責任人從事涉及國有及國有控股企業的中介活動。我們將設立并公布舉報電話和信箱以便及時發現和查處改制中的違紀違法案件。我委所監管的中央企業改制中出現了違法違紀行為，我們負責嚴肅查處；地方國資機構所監管企業改制中出現的違法違紀行為，由地方國資委負責查處。
問：不久前黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對各方面的改革進行了全面部署。在十六屆三中全會之后，國有企業改制工作將是一個什么樣的局面？
答：黨的十六屆三中全會《決定》提出了完善我國社會主義市場經濟體制的目標和任務，強調要堅持和完善公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，也明確了國有企業改制工作的方向和任務。大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式；進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，其他行業和領域國有企業，通過資產重組、結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰；發展具有國際競爭力的大公司大企業集團；繼續放開搞活國有中小企業。
實現十六屆三中全會《決定》明確的改革任務，在今后幾年，還有大量國有企業要進行改制，還有大量國有資產需要通過流動重組實現優化配置，十六屆三中全會之后國有企業改制會進入一個新階段。在改革的方向和目標明確之后，最重要、最緊迫的任務就是要規范改制的過程，使我們的工作能夠經得起歷史的檢驗。《意見》就是起這樣一種作用的文件。如果預計一下今后幾年國有企業改制工作，很可能是這樣一種形勢：改革的方向更加明確，改革的步子更加扎實，改革的行為更加規范，改革的成效也會更好，從而推動整個國有企業改革更加規范、有序、健康地向前推進。