文章來源：經(jīng)濟參考報 發(fā)布時間：2019-12-02
黨的十九屆四中全會明確要求，要形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這是進一步深化國企改革、推動國資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的重要決定。在國企實踐中，如何進行“管資本為主”的轉(zhuǎn)型，仍然存在很多理解差異，這直接影響到國資監(jiān)管體制的順暢改革。為此，國資委適時出臺《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》（以下簡稱《意見》），從監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式、監(jiān)管導(dǎo)向等方面全面具體提出“管資本”戰(zhàn)略的實現(xiàn)方式，這對我們尊重國企的主體地位，讓國資監(jiān)管回歸理性途徑具有現(xiàn)實意義。
管資本意味著國資監(jiān)管在大多數(shù)場合，要從對企業(yè)人財物的直接管理轉(zhuǎn)向透過股權(quán)工具實現(xiàn)間接管理，國資監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，不跨越一級企業(yè)對子企業(yè)進行穿透式監(jiān)管，這就厘清了國資監(jiān)管的基本范圍，避免監(jiān)管層級過多，從而導(dǎo)致監(jiān)管臃腫、監(jiān)管越權(quán)、背離公司法股東行權(quán)的基本邏輯。監(jiān)管理念的這一轉(zhuǎn)變，明確界分了“國資監(jiān)管”與“企業(yè)控制”之間的邊界，使國資監(jiān)管的目標(biāo)更加明確，避免了實務(wù)中原本比較模糊的“越級下潛式”監(jiān)管現(xiàn)象的發(fā)生。
管資本也意味著監(jiān)管重點發(fā)生了變化，國資監(jiān)管應(yīng)從個體式監(jiān)管轉(zhuǎn)向整體式監(jiān)管。這首先意味著國有資本的布局要發(fā)生變化——監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)立足有國有資本整體功能和效率，系統(tǒng)謀劃調(diào)控國資監(jiān)管的范圍，避免將國企視為個別競爭的工具。從整體主義角度出發(fā)，優(yōu)化國有資本布局，有助于實現(xiàn)國企力量的整體提升。例如，在建設(shè)創(chuàng)新國家的過程中，新技術(shù)、新材料、新能源領(lǐng)域是提升國家競爭力的重要領(lǐng)域，國資監(jiān)管應(yīng)在資本布局上予以調(diào)整，使國企的傳統(tǒng)投資方式得以優(yōu)化。為此，國企的存在領(lǐng)域以及主業(yè)控制政策都要做相應(yīng)的調(diào)整。
管資本還意味著傳統(tǒng)的國資監(jiān)管方式應(yīng)予調(diào)整，國資監(jiān)管方式應(yīng)走向市場化、法治化。管資本意味著監(jiān)管權(quán)力受到資本約束，應(yīng)當(dāng)按照資本采取監(jiān)管措施。例如，尊重公司是資本企業(yè)，按照公司章程確定投資者權(quán)力，尤其是監(jiān)管者應(yīng)通過法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，避免簡單、直接缺乏法律依據(jù)的運動式監(jiān)管。再如，要充分運用各種市場化的方式推進資本運作。例如，可以通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等私人企業(yè)常見的市場方法，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。此外，在監(jiān)管方式改革上，還應(yīng)實行權(quán)力與責(zé)任清單管理，以法治方式規(guī)范權(quán)責(zé)事項，強化信息披露透明度，確保監(jiān)管邊界明晰。
管資本還意味著要注重資本回報，國資監(jiān)管應(yīng)從關(guān)注規(guī)模速度轉(zhuǎn)向更加注重提升質(zhì)量效益。要根據(jù)企業(yè)類型、發(fā)展階段的不同，實行分類、差異化考核，突出質(zhì)量第一效益優(yōu)先，服務(wù)國家戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重點，使國企運營與中央政策保持一致，通過財務(wù)的精細化管理，強化預(yù)算約束和重大財務(wù)事項監(jiān)管，實現(xiàn)資本收益基本可控。
管資本還意味著要確保國有資本安全，防止國有資產(chǎn)流失。尤其是要加大對違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任的追究，落實問責(zé)機制，綜合運用各種監(jiān)督手段確保監(jiān)督有效，解決長期存在的國有資產(chǎn)虧空風(fēng)險大，決策者不負責(zé)的現(xiàn)象。
總之，《意見》的出臺，進一步明確了管資本的理念和內(nèi)涵，明確了國有資本布局優(yōu)化的具體措施，明確了國資監(jiān)管的具體邊界，調(diào)整了國資監(jiān)管的方式，強調(diào)了市場化監(jiān)管和法治化監(jiān)管的具體措施，對尊重國企法人主體地位，回歸國資監(jiān)管理性道路具有極為重要的意義。《意見》的出臺意味著以管資本為主的國資監(jiān)管改革進入了新的實施階段，是促進以管資本為主的國資機關(guān)職能轉(zhuǎn)變落地的重要舉措。（作者：北京大學(xué)法學(xué)院教授 蔣大興）
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